立足汶上实际 着眼城乡统筹 科学构建汶上县农民养老保障机制

立足汶上实际  着眼城乡统筹  科学构建汶上县农民养老保障机制
  
汶上县第十六届人民代表大会第二次会议通过的《政府工作报告》，把启动新型农村养老保险列为今年为民所办十件实事之一，济宁市拟把汶上县列为实施农民养老保险的试点单位之一，由此可见，构建农民养老保障机制，已被提上汶上县的重要议事日程，在年内启动实施已成必然之势。这是一项涉及占绝对多数人群利益的重大系统工程，具有很强的全局性和复杂性。为有助于方案研制和党政决策，我们着重就其中制度设计层面的问题进行了调研，提出如下意见和建议。
一、构建汶上县农民养老保障机制的政策着力点
基于汶上县经济社会发展以及社会保障体系建设和运行的状态，借鉴外地的实践经验，着眼全县当前和今后一个时期的重点工作部署，建立农民养老保险制度，其政策着力点应放在以下几个方面：
（一）体现普遍性。建立农民养老保险制度，旨在构筑覆盖全社会的养老保障，是农村社会改革、发展、稳定的一块重要基石。目前汶上县有66万多农村人口，他们千百年来依靠土地和儿女养老，是社会化养老保障的重大缺口，也是需要填补的最后一个缺口。没有农民的养老保险，全社会的安全保障就难以形成，针对农村的各项改革就难以突破，农村的发展就难以持续，农村的长治久安就难以保证。实行农民养老保险，应重在社会建设和民生改善，以实现老有所养为目标，充分体现基本养老保障的普遍性。为此，既要贯彻先投入后受益的保险原则，又能够使高龄人群获得现实保障；既要鼓励和允许有条件的单位和个人多投入多得益，又要保证困难群体和个人获取基本养老保障；既要面向在家务农人员，又要针对外出务工经商人员。要以制度的开放和兼容，促进保障的普遍性。
（二）体现前瞻性。近几年，不少地方对建立农民养老保障进行了实践探索，制度逐步完善，水平逐步提升，创造了一些成功经验。其基本的发展历程是：从失地农民养老保险起步，向新型农民养老保险普及过渡，渐次与企业职工养老保险并轨。随着这一历程的推进，保障面逐步扩大，运作方式逐步规范统一，群众得到的实惠更多。这符合国家的政策导向。汶上县于此时建立农民养老保障，有外地的成功经验可资借鉴，有上级政策的充分支持，起步点应当有所提高，制度设计应当留出层次提升的空间，具体实施中应尽力向较高保障层次吸收引导，对推进社会建设持有一定的前瞻性，实现社会保障的适度超前发展。
（三）体现补偿性。随着矿产资源的开发和城市化进程的加快，汶上县有愈来愈多的土地将沦入塌陷或被征用，有愈来愈多的农民将从土地上剥离出来，成为失地农民。他们没有了赖以生存的根本，所得到的补偿费和安置费难以长久保持以前的生活水平，为当地的经济社会发展作出了巨大牺牲，应当以可靠的养老保障予以补偿。这既是社会公平的体现，也是社会稳定的根基，更是产业培育和城市化健康发展的保证。因此，构建农民养老保障，要充分体现出对他们的补偿，让他们优先获取养老保障，在缴费和待遇上获得优惠，真正解除后顾之忧，形成有利于全局工作的政策导向。
（四）体现整合性。汶上县农民养老保险，经历了一个漫长曲折的发展过程，目前主要的形态有：一是上世纪九十年代推行的“老农保”，已有23174人加入，养老金积累1661万元，政府和集体无投入，属于农民个人储蓄积累式养老保险；二是针对失地农民的养老保险，重点在汶上镇南门社区推行，有149人加入，按不同年龄段缴费，由政府、集体和个人分别按30％、40％、30％的比例承担，对年老后的基本生活实行保障。下步构建新型农民养老保障，要能够对现行的各项养老保险进行整合，在有效保证现有参保农民利益的基础上，实施由分散向统一、由低层次向高层次的整合。
（五）体现统筹性。当前汶上县正在大力推进统筹城乡发展，建立农民养老保障，既是其中的重要目标和重要工作内容，同时又是能牵动其全局的根本性促进措施，务必放到统筹城乡发展的全局中去谋划。要尽可能地强化农民养老保险制度的统筹功能，融合相关政策措施，兼顾各项建设目标，为各方工作提供支持，使之充分发挥杠杆作用，撬动城乡一体化进程加快推进，促进农民思想观念更新和农村经济社会发展，推动农村各种经济合作组织的健康发育。
二、建立汶上县农民养老保险制度应坚持的原则
（一）低门槛，广覆盖。汶上县农民是一个庞大的人群，其中18岁以上人员就有53万多人，自上世纪九十年代以来，参加各种养老保险的只占3.52％。他们的收入水平总体较低，生活条件千差万别，年龄跨度大，家庭背景各异，社会保障意识淡薄，建立其普遍的养老保障，要面对的实际问题很多，具有很强的特殊性和复杂性。现阶段只能以实施基本保障为目标，与汶上县经济发展水平相适应，与大多数农民的承受能力和接受能力相适应，与政府和集体的财力支撑相适应；必须降低门槛，保证多数农民能进得来；要具有足够的政策弹性和层次性，能够覆盖不同年龄段、不同经济条件、不同区域内人群的利益和选择，在建立基本保障的前提下，体现权利与义务的统一，投入积累与养老待遇的统一。
（二）可持续，可衔接。农民养老保障的可持续推进是制度成败的根本标志，而可持续的关键在于农民的普遍积极参与。吸取“老农保”十多年来参与面低、发展速度慢的教训，新建的养老保障，应当具有鲜明的社会性、福利性和激励性，让农民以实际参与来获取公共资源的分配，以较少的投入来换取长远的社会保障，从中得到实惠。要建立可持续的保证机制，随着经济的发展和人民生活水平的提高，逐步增加财政投入，逐步提升保障水平和养老待遇。着眼于城乡一体化的发展趋势，农民养老保险制度要与其它各种养老保险制度能够相互衔接，相互贯通，以适应农民就业方式变化、身份转换、居住地转移的需要，为逐步提升保障水平、推进制度并轨奠定基础，创造条件。
（三）政府主导，群众自愿。农民养老保障是重大的民生工程和社会工程，社会性是其根本属性，必须由政府主办才能获得可靠保证，必须有政府主导才能推行，必须有群众普遍参与才能健康发展。在制度设计中，要以动员群众自愿参与为目标，突出强化政府主导机制，完善各种主导措施，用公共资源的投入、分配和运作，着力构建低成本、高效率、最可靠的社会保障，让群众得到低投入、高回报、最放心的社会保障，以期在群众中赢得广泛的利益趋同、政策认可和参与行动，取得应有的社会效果。
（四）简便操作，易于理解。农民养老保险要直接面对千家万户，保险制度要与农民的理解能力相适应，与在农村的组织方式相适应，切实面向相对落后的农村和农民这一特殊群体。政策表述要力求通俗浅显，操作规程要尽量简化便捷，一切要立足于方便农民理解接受，方便在农村推行普及，把事关农民切身利益的大事办成深入人心的好事。
三、汶上县农民养老保险的推行模式
（一）基本模式
汶上县应依据上级关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见，把新型农村养老保险作为基本模式逐步推行。其基本框架是：
1、保险基金由个人缴费、集体补助、政府补贴组成，计算基数为上年农民人均纯收入。其中，个人缴费可在最低数额基础上设置一定的上浮标准，以适应不同经济条件的家庭和个人选择不同保障水平，体现多缴多得；集体补助根据各乡镇、村的实际情况确定；政府补贴由县财政支付，可按照年龄段递增并综合各项统筹保障政策确定相应标准。各组成部分的具体标准，要立足于建立基本养老保障，结合财政支付能力，经详细测算后确立。制度实行后，参保农民领取的养老金最低标准应能高于居民最低生活保障水平，财政补贴现实能力不足时，可采取在到达退休年龄而领取养老金时“补出口”的办法予以缓解。
2、保险基金实行个人帐户和统筹帐户相结合的管理办法。个人缴费、集体补助及其利息全部进入个人帐户，归个人所有，可以继承；财政补贴进入统筹帐户，用于社会统筹。
3、入保人员男年满60岁、女年满55岁即可按月领取养老金。
（二）引导模式
要积极鼓励引导脱离土地就业和经济条件较好的农民加入企业职工养老保险。
企业职工养老保险统筹面广，保障水平高，抗风险能力强，是目前最成熟的养老保险形式，代表着养老保险的发展方向。尽管其门槛相对较高，但进入后能享受优厚待遇，总体上对入保人员有利。汶上县企业职工养老保险，现已形成7000余万元的基金节余，现行政策和现有实力都为吸纳农民入保提供了可能，我们应当借机施加积极的引导，创造必要的条件，实施有效的操作，使汶上县财富积累能用之于民，为农民群众谋取更大的福祉。
（三）统筹配套政策
1、完善“以土地换保障”的政策。要明确规定农村土地出让、租赁、塌陷等收益所得和补偿费用用于补助农民养老保险的具体标准和办法，建立专户管理资金，严格做到“不解决保障不批地”。
2、强化考核监督。要把对养老保险的集体补助纳入对乡镇、村居的年度目标考核指标体系，以严格的奖惩实施激励和督导，为农民养老保险的实施建立稳固的基础和可靠的支撑。
3、对困难群众实施帮扶。享受农村低保的群众可减免个人缴费，用低保专项资金帮助他们加入养老保险。
4、对现役和复退军人实施优待。服现役的义务兵可免除个人缴费，享受集体补助和财政补贴；在领取养老金时，可按服役年限相应增加其待遇。
5、推动落实计划生育政策。对独生子女父母，在领取养老金时，要相应增加一定的待遇标准；对独女户和符合计划生育特别扶助政策的独生子女伤残、死亡的家庭夫妻，在领取养老金时，要给予特别补助，使他们的生活获得可靠保障。
6、促进农村经济合作组织发育。要确立农村经济合作组织在养老保险中的组织作用，把组织内的合作关系作为加入企业职工养老保险的可行条件，以强化农民与合作组织的联系，促进合作组织逐步走向实体化，为其在农村的成熟发育和健康发展注入新的动力。